Nedavno je predsjednik Ustavnog suda Miroslav Šeparović zaprijetio da će idući parlamentarni izbori biti neustavni ako se ne korigira Zakon o izbornim jedinicama i ne osigura da glas svakog birača podjednako vrijedi. Razlika u broju birača u pojedinim izbornim jedinicama dovela je do tolikog nesrazmjera u vrijednosti njihovih glasova da se sljedeći izbori, 2024. godine, ne mogu provesti kao do sada. To je ponovno pokrenulo raspravu o potrebi da se izborne jedinice u Hrvatskoj odredi na pravedniji način. No o primjeni načela o jednakosti glasa svakog birača na birače u iseljeništvu ne vodi se nikakva rasprava.

Zašto sadašnji izborni sustav više ne odgovara potrebama?

Hrvatska je Zakonom o izbornim jedinicama podijeljena na deset izbornih jedinica, a u svakoj se za Sabor bira 14 predstavnika. Pored toga, postoji XI. izborna jedinica, u kojoj hrvatski državljani koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj biraju svoja tri zastupnika u Saboru, dok XII. izbornu jedinicu čini cjelokupno područje Republike Hrvatske u kojoj pripadnici autohtonih nacionalnih manjina biraju svojih osam zastupnika.

Da bi izborni sustav bio pravedan, glas svakog birača trebao bi biti otprilike jednako vrijedan. No kako pokazuju popisi stanovništva, broj stanovnika u Hrvatskoj stalno se smanjuje. Iseljavanje je neravnomjerno i pogađa neke krajeve više od drugih. Zakon o izborima dozvoljava maksimalno odstupanje u broju birača između pojedinih izbornih jedinica od plus/minus pet posto u odnosu na prosjek. Sada ta odstupanja premašuju i deset posto.

Pored toga, birački popisi nisu ažurni pa je u registru birača više birača nego punoljetnih stanovnika. U nekim gradovima, npr. u Obrovcu i Novoj Gradiški, ima više birača upisanih u registar nego što ima stanovnika. Hrvatska prema rezultatima popisa stanovništva iz 2021. godine ima 3,871.833 stanovnika, a u registru birača, prema podacima Ministarstva pravosuđa i uprave, i dalje stoji podatak od 30. lipnja 2022. da ima 3,663.708 birača, hrvatskih državljana s prebivalištem u Hrvatskoj, što je potpuno nerealna brojka. Naime, prema rezultatima popisa, u Hrvatskoj ima 552.416 djece do 14 godina te 188.729 mladih u dobi od 15 do 19 godina, a oni do 18 nemaju pravo glasa. Uz to u Hrvatskoj živi i gotovo 29 tisuća stranaca koji nisu hrvatski državljani, pa time ni birači. Smatra se da bi bilo realno da Hrvatska ima 3,15 do najviše 3,20 milijuna birača.

Poseban je problem da se one koji pristupe izborima samo zaokruži na izbornoj listi. Nema adekvatne kontrole da se tako ne označi i nekoga tko nije pristupio, jer se ne traži da se svaki birač i potpiše.

Razni prijedlozi kako da se problem riješi

Na raznim se sastancima, forumima, okruglim stolovima i sličnome vodi rasprava o tome koliko Hrvatska treba imati izbornih jedinica, no nema baš rasprave o tome kako sam izborni postupak učiniti modernijim, transparentnijim i pravednijim.

Kao najjednostavnije predloženo je rješenje da granice deset izbornih jedinica ostanu iste, ali da se u svakoj od njih više ne bira po 14 zastupnika nego broj koji bi bio razmjeran broju birača. Tako bi na primjer sada Slavonija ostala bez troje zastupnika, koji bi se prelili u Zagreb i Dalmaciju. Rješenje s izbornim jedinicama različitog broja mandata omogućuje politički neutralno ažuriranje broja mandata kad se za to ukaže potreba.

Manje je praktična druga varijanta ovog prijedloga, a ta je da se korigiraju granice deset postojećih izbornih jedinica, tako da u svakoj bude podjednak broj birača. Ako se broj stanovnika bude i dalje mijenjao, i te će se granice morati opet mijenjati, što nije uvijek lako provesti.

Jako je dobrim ocijenjen prijedlog da umjesto deset izbornih jedinica bude njih šest, uz postojeće jedinice za dijasporu i nacionalne manjine. Te bi izborne jedinice odražavale prirodnu, povijesnu podjelu Hrvatske na Dalmaciju, Slavoniju, Zagorje, Istru i Rijeku itd., a njihove bi granice išle bi po granicama današnjih županija. Najmanja od njih, koja bi obuhvatila Istru, Rijeku i Liku, davala bi 17 saborskih mandata. Dalmacija s najvećim brojem birača davala bi 29 mandata. Grad Zagreb bi mogao biti samo jedna izborna jedinica, a po broju mandata ne bi previše odstupao od ostalih izbornih jedinica.

Sljedeći je prijedlog da se oformi 21 izborna jedinica (20 županija i Grad Zagreb), u kojima bi se broj zastupnika birao razmjerno broju stanovnika. Ovakav izborni sustav, u kojem izborne jedinice slijede administrativne granice, a u njima se bira različit broj zastupnika, ima većina europskih zemalja. Po tom bi modelu recimo Ličko-senjska županija imala dva do tri mandata, a Grad Zagreb 28.

No čulo se i mišljenje da bi najbolje bilo da cijela Hrvatska postane jedna izborna jedinica. To bi rješenje stvorilo problem za manje i regionalne stranke koje se natječu samo na nekom ograničenom području Hrvatske.

Uloga Ustavnog suda

Već 2010. godine Ustavni je sud ustanovio da Zakon o izbornim jedinicama više ne ispunjava svrhu i da mora biti izmijenjen. Naložio je Saboru da promijeni izborne jedinice tako da osigura jednakost biračkog prava, na način da te izborne jedinice što više prate administrativne granice županija.

U proteklih dvanaest godina Sabor nije postupio po nalogu Ustavnog suda.

U novije se vrijeme daju prijedlozi da Ustavni sud ukine i Zakon o izbornim jedinicama i Izborni zakon, i tako prisili Sabor da donese nove propise. No nema sloge oko toga treba li taj Sud dati i jasne upute po kojima bi se popis birača onda morao urediti.

Nije baš jasno ni stoji li prijetnja da će idući parlamentarni izbori biti neustavni ako se ne korigira Zakon o izbornim jedinicama i ne osigura da glas svakog birača podjednako vrijedi. Od 2010. godine do danas održano je dosta izbora, a Ustavni sud je svaki put konstatirao da su izbori provedeni u skladu s Izbornim zakonom i Zakonom o izbornim jedinicama, pa to može učiniti i sljedeći put.

Ustavni sud trebao bi se o (ne)ustavnosti Zakona o izbornim jedinicama izjasniti do kraja ove, 2022., godine.

Biračko pravo Hrvata izvan Republike Hrvatske

Sve ove gore opisane diskusije odnose se na organizaciju izbora na području Hrvatske. Ali način na koji će hrvatski državljani koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj birati svoje zastupnike u Sabor očito se ne kani mijenjati. Upitno je isplati li se na njihovo pravo glasa uopće trošiti riječi.

Biračko pravo regulirano je Člankom 45. Ustava Republike Hrvatske. Prema 1. stavku, „Hrvatski državljani s navršenih 18 godina (birači) imaju opće i jednako biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor, Predsjednika Republike Hrvatske i Europski parlament te u postupku odlučivanja na državnom referendumu, u skladu sa zakonom.“ No to „opće i jednako biračko pravo“ svih hrvatskih državljana više ne postoji u 2. stavku, prema kojemu hrvatski državljani koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj u izborima za Hrvatski sabor imaju pravo izabrati samo tri zastupnika.

Dakle, sam Ustav krši načelo da glas svakog birača podjednako vrijedi. Hrvata izvan Hrvatske trenutno ima više nego u Hrvatskoj. Hrvati u Hrvatskoj biraju 140 plus 8 zastupnika. Oni svi izvan Hrvatske biraju tri.

Često se čuje pitanje trebaju li hrvatski državljani koji ne žive u Hrvatskoj uopće imati pravo glasa. Oni naime u Hrvatskoj ne plaćaju poreze, ne služe vojsku i nemaju ni neke druge obveze, pa nije logično da smiju o nečemu odlučivati. Tome se suprotstavljaju argumenti da je glasovanje ustavno pravo svih državljana, da iseljenici svojim doznakama i investicijama i te kako doprinose gospodarskom napretku Hrvatske, te da je njihovo biračko pravo jedan vid integriranja domovinske i iseljene Hrvatske. Izgleda da u velikom dijelu hrvatske javnosti postoji jedino konsenzus da se biračko pravo ne smije temeljiti na ratnim zaslugama dijaspore ni zahvalnosti na njima.

No pojam „hrvatski državljani koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj“ ne odnosi se samo na dijasporu, dakle na one koji su prije živjeli u Hrvatskoj pa su se iselili, nego i na one koji u Hrvatskoj nikad nisu živjeli. Prema nekim podacima, Hrvati u Bosni i Hercegovini čine više od 70 posto registriranih birača u izbornoj jedinici za „dijasporu” i više od 90 posto glasača u njoj.

Odnos iseljenika prema domovini

Iz Hrvatske se je nažalost iseljavalo od prošlih stoljeća sve do danas. Premda u zadnje vrijeme u nju i uselilo dosta stranaca, nije zanemariv val iseljavanja uglavnom mladih i obrazovanih ljudi u nekoliko zadnjih godina.

Emocionalni odnos iseljenika prema domovini nije uvijek jednak. Kod starijih iseljenika u prekomorske zemlje ili njihovih potomaka izblijedila je nekada jaka nostalgija. Ima ekonomskih emigranata koji se u mirovini vraćaju u domovinu, ponekad iz financijskih razloga i bez ikakvih posebnih emocija. U zadnjem iseljeničkom valu, uglavnom u europske zemlje, ima i onih, uglavnom mlađih ljudi, koji su Hrvatsku napustili iako im ekonomski možda i nije bilo loše, ali se iz drugih razloga nisu dobro osjećali. U toj skupini čak polovica ima negativno mišljenje o Hrvatskoj.

Tko od iseljenika glasa na izborima za Sabor

U XI. izbornoj jedinici dakle mogu glasovati oni koji nemaju prebivalište u Hrvatskoj. Kod iseljenika su to oni koji su prebivalište odjavili. No mnogi to propuste učiniti pa se zapravo ni ne vode kao dijaspora. Računa se da se oko 400.000 iseljenika i dalje pretežito vodi u izbornim jedinicama u kojima imaju prebivalište u Hrvatskoj.

Točnih podataka o hrvatskim biračima u inozemstvu nema. Jasno je ipak da dijaspora svakom godinom sve više raste, ali da i dalje pokazuje nizak interes za izlazak na izbore. To je i razumljivo ako se uzme u obzir da se birači moraju prethodno registrirati, da svoj glas mogu samo osobno dati u nekom hrvatskom konzularnom predstavništvu (prema 3. stavku već spomenutog Članka 45 Ustava RH), i da u konačnici mogu izabrati samo tri zastupnika. I to onih koji stalno žive u Hrvatskoj!

Prema nekim procjenama, u Švicarskoj živi i do 100.000 hrvatskih državljana. Kad bi samo jedna desetina njih željela izaći na izbore, to bi značilo da oko 5000 ljudi treba u jednom danu proći kroz prostorije konzulata u Bernu i Zürichu. Procjenjuje se da na jednom glasačkom mjestu u jednom danu može glasovati najviše oko 500 ljudi. U stvarnosti, toliko ih nije bilo ni na jednim od proteklih izbora.

Bolje nije ni među Hrvatima u BiH. I njihov je interes za izlazak na izbore svaki put osjetno manji.

U Hrvatskoj je uvriježeno mišljenje da dijaspora, odnosno Hrvati iz BiH, značajno utječu na izbore u zemlji. No sa svega tri zastupnika na izborima za Hrvatski sabor teško da mogu imati značajan utjecaj na rezultate bilo kojih izbora.

Zaključiti se može jedino da hrvatskim državljanima izvan Hrvatske nije pretjerano stalo do izbora u Hrvatskoj, ali da ni Hrvatskoj nije previše stalo do glasova iseljenih Hrvata, kao ni do onih u Bosni i Hercegovini. Izborni sustav postavljen je tako da njihov utjecaj na izbore bude potpuno marginalan. Nema naznaka da Ustavni sud načelo da glas svakog birača podjednako vrijedi kani primijeniti i na XI. izbornu jedinicu.

Prijedlozi za jačanje uloge iseljenika

Prijedlozi za izmjene i poboljšanje sadašnjeg izbornog sustava kojima bi se pojačao interes iseljenika za izbore idu u dva smjera.

U jednu bi se grupu mogli svrstati prijedlozi koji se odnose i na birače u Hrvatskoj. Svima bi se naime trebalo omogućiti osobno, dopisno ili elektroničko glasovanje.

To znači da i dalje trebaju biti otvorena biračka mjesta kao i do sada, ali da se pri davanju glasa birač mora i potpisati ili nekako drukčije individualizirati. Time bi se s jedne strane kontroliralo da je ta osoba stvarno dala svoj glas, ali i onemogućilo da ga dopisno ili elektronski dade još jednom ili čak dvaput.

Svaki bi birač trebao imati mogućost da glasačke listiće ispuni kod kuće i pošalje poštom. Ili da ih ispuni na ekranu i pošalje emailom, nekom aplikacijom, platformom e-građanin ili na sličan način. Takav način izbora značajno bi smanjio i krivotvorine njihovih rezultata i troškove.

Možda ovakvi prijedlozi do sada nisu bili ozbiljno razmatrani jer zahtijevaju točan popis stanovnika odnosno birača i njihovih adresa, drukčije tiskanje izbornih materijala, pojačanu kontrolu na izbornim mjestima i općenito kontrolu izbornih rezultata, a možda i zato jer nekima ne odgovara veća pristupnost mlađeg biračkog tijela do koje bi time eventualno došlo.

Kad se radi o izborima u XI. izbornoj jedinici, uvođenje dopisnog ili elektroničkog glasovanja riješilo bi problem putovanja birača na udaljeno biračko mjesto, ali teško da bi riješilo problem njihove motiviranosti, ako oni i dalje smiju birati samo tri zastupnika, i to onih koji žive u Hrvatskoj.

Druga grupa prijedloga ide u smjeru reforme XI. izborne jedinice, pa se predlaže njena podjela na tri dijela – za Hrvate u BiH, za one u Europi, i za one u prekomorskim zemljama.

U svakom slučaju, i na ovu izbornu jedinicu treba primijeniti načelo da glas svakog birača mora podjednako vrijediti. To znači da broj zastupnika ne može ni Ustavom biti unaprijed ograničen na tri, nego da bude izabrano onoliko zastupnika koliko odgovara broju glasača koji su na izbore izašli.

Tek u tom slučaju možemo povjerovati u volju hrvatske vlasti da iseljeništvo shvaća ozbiljno.

Tekst: Vesna Polić Foglar

Izvori: www.sabor.hr, https://narodne-novine.nn.hr, www.jutarnji.hr, www.net.hr, www.telegram.hr